政府规划调整能否构成合同的不可抗力?

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[摘要]
律师事务所提供: 案情 原告梁某系天成电动车经营部业主,2010年1月梁某与鼎盛广告经营部业主被告黄某签订协议一份,租用被告承包的县城某主干道路段路灯杆进行广告宣传,租期一
律师事务所提供:

  案情

  原告梁某系天成电动车经营部业主,2010年1月梁某与鼎盛广告经营部业主被告黄某签订协议一份,租用被告承包的县城某主干道路段路灯杆进行广告宣传,租期一年,协议约定违约金9000元。协议履行三个月后,因政府规划调整提前收回被告承包的该路段广告经营权,致使被告无法履行协议,原告诉至法院,要求被告返回已付租金,并支付违约金9000元。

  对于本案因政府行为致使被告无法履行合同是否构成不可抗力,能否免除被告的违约定责任存在以下两种意见:

  第一种意见认为,被告未能按约定全期发布广告,是由于政府提前收回路段承包经营权,并非其主观故意,而是客观上已经履行不能,属于不可抗力,应免除其违约责任。

  第二种意见认为,政府提前收回路段承包经营权不属于不可抗力,被告未能按约履行协议,应承担违约责任。

  笔者赞同第二种意见。

  《合同法》第一百一十七条规定“因不可抗力不能履行合同的,根据不可抗力的影响,部分或者全部免除责任,但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的,不能免除责任。本法所称不可抗力,是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。”由该条款可见,不可抗力是一项法定的免责事由,是指合同签订后,不是由于合同当事人的过失或疏忽,而是由于发生了合同当事人无法预见、无法预防、无法避免和无法控制的事件,以致不能履行或不能如期履行合同,发生意外事件的一方可以免除履行合同的责任或者推迟履行合同。因此,不可抗力应当符合 “不能预见、不能避免、不能克服”三大要件。司法实践中通常认为不可抗力包括:重大的自然灾害、重大的社会非正常事件如战争、骚乱、暴动等。其中重大的社会非正常事件虽然是人为的,但对局外的民事关系的当事人而言,这些事件则是既不能预见也不能避免与克服的,因此属于不可抗力。

  政府行为能否视为不可抗力,理论界存在争议。政府行为作为一种行政行为,同样分为抽象政府行为和具体政府行为,笔者认为应区分对待。抽象政府行为又称国家行为是指立法机关颁布制定法的行为、行政机构或司法机构发布命令的行为,此类行为任何人在其效力范围内均需无条件服从,显然符合“不能预见、不能避免、不能克服”的不可抗力要件要求,属于不可抗力。而具体政府行为是指行政机关基于法律、法规的授权,针对特定的人或事作出的具体决定。此类行为,相对人可以通过协商、诉讼途径寻求救济。一旦具体政府行为被认定不当或错误,相对人因此而受的损失包括违约责任则由行政机关补偿或赔偿。因此,具体政府行为一般不能作为违约的免责理由。

  具体到本案,政府提前收回经营权的行为,被告有可能通过各种途径获知,不能认定完全不可预见;另外,政府提前收回经营权的行为,被告可以通过协商乃至行政诉讼的手段尽量避免;最重要的是,一旦认定政府提前收回经营权的行为不当或错误,被告可就其损失要求政府补偿或赔偿,其中包括违约损失,被告损失可以得到充分填补,因此,本案中的政府行为并不能视为不可抗力而免除被告责任。
 

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